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近年来，随着分布式账本、数字加密等技术的不断进步，数字货币交易监管已经成为亟待解决的全球性问题。

作者：王刚、李万超、盖永和、屈岩

编者按

一方面，制定数字货币基础立法。在立法层面对数字货币的本质属性、法律地位、监管主体等方面作出清晰的法律界定，从数据、技术、场景等不同角度出台具有针对性的专门法律法规及配套制度，制定层次较高的法律法规对虚拟货币、ICO等予以规制；另一方面，修订完善滞后的法律法规。通过细化完善相关法律中关于数字货币的发行、流通、保护等基础性环节，尽快实现数字货币有法可依。

近年来，随着分布式账本、数字加密等技术的不断进步，数字货币交易监管已经成为亟待解决的全球性问题。日本作为世界上率先将数字货币交易纳入法律规定的国家，已经对数字货币相关法律法规进行了多次修订，主要涉及《资金结算法》《支付服务法案》《金融工具与交易所法案》等。这些政策法规的修订为我国数字货币政策的优化与完善提供了有益的借鉴。

数字货币概述

数字货币是一种价值的数据表现形式，依靠密码学、区块链和分布式账本等技术，通过数据交易发挥交易媒介、记账单位及价值存储等货币功能。根据发行主体的不同，数字货币可以分为私人数字货币（即虚拟货币）和央行数字货币（即法定数字货币）。

以比特币等虚拟货币为代表的私人数字货币，由于缺乏国家信用保障、可扩展性差、价格不稳定、使用场景有限、不能满足大容量与高速率的交易，因而难以履行货币的基本职能。同时，私人数字货币去中心化的发行模式，也大大削弱了央行宏观调控和金融监管的效率。因此，日本率先立法规范私人数字货币交易，对虚拟货币的交易市场实施比较严格的监管，设置交易所的准入标准，规定交易所用户保护和反洗钱、反恐融资的相关规则。

央行数字货币是以国家信用为价值支撑，具有现代货币本质属性的数字货币。央行数字货币具有广泛的可接受基础，可实现价格稳定，可通过数字化和可编程化实现货币的精准投放、前瞻指引及逆周期调控，完全满足作为法定货币的条件。日本央行基于维护金融稳定、促进金融创新、保护公众利益等因素综合考虑，不断对法定数字货币面临的法律问题进行深入研究。

日本数字货币政策的修订

（一）私人数字货币相关法规的修订

1.修订《资金结算法》，加强对虚拟货币的监管。2016年5月25日，日本国会通过《资金结算法》修正案（2017年4月1日起实施），正式将虚拟货币纳入法律监管体系内，明确了虚拟货币的相关概念，规定了相关业务范围。同时，为配合《资金结算法》修正案的实施，日本政府还先后制定并公布了《资金结算法施行令》《虚拟货币交换业者内阁府令》和《公众评论概要及金融厅的相应观点》等若干指导意见或解释。

2.修订《支付服务法案》，加强对虚拟货币交易商的监管。一是加强对交易商的限制。交易商必须与交易承担相同责任风险，例如，用户加密资产的泄露、洗钱和非法融资等。因此，即使交易商不提供加密资产交易服务，也需要在日本金融厅注册。二是交易商必须加强对交易的审查。交易商有义务进行交易审查，不允许利用未公开信息牟取利益。相关的行业规定同样适用于交易商在客户虚拟货币管理时的行为。三是交易商必须采取强有力的安全措施。从2020年4月起，交易商可接受虚拟货币的一部分通过Hot Wallet（电子钱包）进行管理。在此情况下，交易商必须采取安全措施确保用户资金安全，并且制定、公布发生资产流失时的偿还方案。

3.修订《金融工具及交易所法案》，加强对ICO（初次代币发行）的监管。2019年5月31日，日本众议院对《金融工具及交易所法案》进行了部分修订（2020年4月生效），明确了ICO、STO以及加密资产衍生品将受到该法案的监管，同时引入了电子记录可转让权利概念。该法案还将对虚拟货币不公平现货交易，对违法行为、散布不实消息、价格操纵等行为一律禁止。

（二）央行数字货币相关法规的研究

2019年11月29日，日本央行发布了央行数字货币（CBDC）研究报告，针对CBDC的主要法律问题进行了分析和讨论。

1.需要立法明确CBDC的法律地位。日本现行的法律框架没有规定纸币和硬币以外的任何法定货币。因此，需要立法以使CBDC合法化。

2.修订《私法》处置伪造/复制和丢失CBDC数据。在数字货币实践中，可能很难甚至不可能实时地确定重复数据中哪个是真实的，需要在《私法》中建立适当的程序。例如，处理付款时将所有CBDC数据视为真实数据，交易完毕后再向伪造/复制方索赔损失。

3.修订《私法》取消CBDC的赎回权。基于账户的CBDC赎回可以按照现有私人银行存款的赎回流程进行处理，基于令牌的CBDC赎回需要进一步讨论如何取消数据的赎回过程。研究过程中，还提出了许多与现行《私法》有关的问题，例如转让时间和禁止非法收购CBDC的规则。

4.修订《刑法》重新规定伪造货币罪。目前，《刑法》中伪造货币罪的对象被定义为“流通的纸币或硬币”，CBDC并未成为此罪的监管对象。伪造/复制CBDC仅属于未经授权创建电磁记录相关犯罪，对这些犯罪的法定处罚比伪造货币罪要轻。因此，在充分考虑数字货币特殊性的情况下，日本研究将伪造货币罪的对象修改为包括伪造/复制CBDC，从而加大执法力度。

5.修订《竞争法》对CBDC的使用进行限制。根据《竞争法》，在某些情况下，日本央行需要限制部分用户和金融中介机构的CBDC交易。例如，根据AML/CFT规定，需要排除涉嫌洗钱和恐怖主义融资的用户；为了确保支付结算系统安全，还需要排除不符合条件的业务经营者。

6.扩展AML/CFT法规。为了防止洗钱和对恐怖主义提供资金，《犯罪收益转移防止法》要求私人银行核实用户身份、保存交易，并就与客户签订的存款合同通知可疑交易。在扩展AML/CFT法规中，这些要求同样适用于CBDC交易。

7.保护CBDC个人信息。银行将通过CBDC获取个人信息，包括个人基本信息以及交易信息。因此，通过扩展个人信息保护法规，利用个人信息来识别特定人，并由银行承担起CBDC中个人信息保护的管理职责。

完善我国数字货币政策的建议

（一）推进数字货币的应用和监管

日本通过修订相关法律法规来推进数字货币应用和监管的做法，可以作为我国发展数字货币的参考。一方面，制定数字货币基础立法。在立法层面对数字货币的本质属性、法律地位、监管主体等方面作出清晰的法律界定，从数据、技术、场景等不同角度出台具有针对性的专门法律法规及配套制度，制定层次较高的法律法规对虚拟货币、首次公开发行数字货币（ICO）等予以规制；另一方面，修订完善滞后的法律法规。通过细化完善相关法律中关于数字货币的发行、流通、保护等基础性环节，尽快实现数字货币有法可依。

（二）建立多元化的法律治理体系

日本为了促进数字货币应用的监管和立法，在日本金融厅下设“虚拟货币交易研究会”，以探讨和推进监管立法的经验值得借鉴。一方面，我国应建立数字货币立法研究工作组或机构，研究确定数字货币在市场、安全、监管等方面的潜在问题，并就如何解决这些问题提出立法、政策、监管等建议。另一方面，除了加强政府监管、平台自检外，进一步强化金融行业协会在数字货币监管中的自律作用。协会应持续推动行业法律法规的顶层设计，积极配合相关法律法规和部门规章的修订和出台，适时发布行业自律准则，规范数字货币行业的有序发展。

（三）强化金融消费者权益保护

日本对《资金结算法》等法规的修订，涵盖了金融消费者权益保护的相关内容。从日本对于数字货币用户权益的重视程度来看，我国应当充分考虑到数字货币的匿名性和跨行业特征，明确数字货币金融消费者保护主管部门，建立安全规范的数字货币金融消费者权益保护机制，开展有针对性的金融知识宣传教育活动，强化数字货币的风险预警和信息披露，完善数字货币纠纷多元化解决机制，充分保障客户的资金安全和信息隐私等合法权益。

（四）加强交易所的反洗钱合规性

日本将虚拟货币交易所纳入反洗钱和反恐怖融资规则中，旨在使其承担起相应的义务，这种联动监管思路值得借鉴。我国应有针对性地制定关于数字货币的反洗钱操作规程和实施细则，对数字货币交易所在提供注册、充值等业务环节中开展的身份认证、大额交易、可疑交易报告等进行明确规定和有效引导，为交易所切实履行反洗钱义务提供制度保障。

（五）探索数字货币国际监管范式

日本密切关注数字货币的国际发展和监管，正在与国际清算银行以及多家央行共同开展研究。我国应当积极参与国际交流合作，加强对数字货币前沿动态的关注，主动参与制定数字货币的国际监管准则和相应技术标准，继续强化与有关国家中央银行的沟通协作，通过未来我国央行数字货币的发行，使我国在数字货币领域保持领先优势。

本文来源：金融时报
原文标题：日本数字货币法规建设借鉴

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